Mit den Mitteln des Kyoto-Fonds, der jährlich mit Einnahmen aus Brennstoff- und Kraftfahrzeugsteuern von rund 148 Mio. EUR gespeist wird, haben die vorherigen Regierungen vor allem Emissionsrechte gekauft. Doch mit dem Abschluss der ersten Kyoto-Periode, den letzten Klimagipfeln und EU-Beschlüssen, sowie dem Antritt der neuen Regierung, hat sich die Ausgangslage für den Kyoto-Fonds entscheidend geändert. Der folgende Artikel analysiert die neuen Rahmenbedingungen für die Verwendung dieser Mittel.
Am 08. November 2013 legte die Abteilung „Umwelt“ im Nachhaltigkeitsministerium dem Regierungsbildner eine „Note au formateur sur les aspects financiers en matière environnementale“ vor, in dem sie darlegte, welche Kosten der Einkauf von Emissionsrechten zur Erreichung des Luxemburger Kyotoziels von -28% verursacht hat. Demnach musste Luxemburg Emissionsrechte über ca. 13 Mio. Tonnen CO2 einkaufen, um sein Reduktionsziel von -28 % zu erreichen, denn die inländischen Emissionen trugen nur etwa ein Viertel zum Ziel bei.
Diese Rechte stammen aus folgenden Quellen :
– Mit etwa 42 Mio. EUR hat sich Luxemburg an fünf Carbon funds beteiligt, allerdings „vu la sous-performance de l’un ou l’autre fonds“ dürfte die effektiv zu zahlende Summe niedriger liegen.
– Für etwa 48,5 Mio. EUR wurde in zwei Transaktionen „Heiße Luft“ aus den sogenannten „Green Investment Schemes“ aus Estland und Litauen gekauft.
– Für über 62,3 Mio. EUR wurden bilaterale Verträge mit neun CDM-Projekten abgeschlossen – allerdings : “Pour les neuf transactions bilatérales concernant les projets CDM (Clean Development Mechanism), la situation est un peu plus compliquée, dans la mesure où certains projets enregistrent des retards dans la mise en œuvre respectivement ont été arrêtés et considérant qu’il s’agit pour la plupart de contrats „pay on delivery“. En principe, nos engagements s’élèvent à 62,30 millions d’euros. Au vu de ce qui précède, il est toutefois estimé que les dépenses effectives pour ces neuf transactions CDM s’élèveraient au final à 35-36 millions d’euros.”
In der Summe darf man für die Kyoto-Periode von Ausgaben von rund 126 Mio. EUR für den Kauf von Emissionsrechten über ca. 13 Mio. Tonnen CO2 ausgehen. Dies ergibt einen mittleren Preis von 9,70 EUR pro Tonne, der vor allem durch die billige „Heiße Luft” gesenkt wurde. Mit anderen Worten: Es gab sowohl bei den fünf Fonds Lieferprobleme, als auch bei den CDM-Projekten, die gerade mal die Hälfte ihrer geplanten Reduktionsziele erreicht haben (die meisten Studien gehen zudem davon aus, dass mindestens 40 % der CDM-Rechte aus Projekten stammen, die sowieso gebaut worden wären, also ebenfalls nur „Heiße Luft” darstellen).
Man stelle sich vor, man hat im Winter 5.000 Liter Heizöl bestellt und kriegt nur gut 2.500 Liter geliefert: Geld gespart, aber ab Anfang Februar friert man. Für die Atmosphäre zählen keine vertragliche Vereinbarungen, sondern nur effektiv vermiedene Emissionen. Der Markt für Emissionsrechte entwickelt sich mehr und mehr zu einem Ramschladen, in dem man zwar billig einkaufen kann, aber keine zu hohen Erwartungen an Liefertermine oder Qualitätsstandards haben sollte – von Beiträgen zur nachhaltigen Entwicklung im Gastland ganz zu schweigen.
Für die Kyoto-Folgeperiode von 2013 bis 2020 geht das Dokument des Nachhaltigkeitsministeriums von einer Differenz zwischen Ist (die zu erwartenden inländischen Reduktionen) und Soll (das Emissionsbudget, das Luxemburg zusteht, um 2020 eine 20%ige Reduktion im Vergleich zu 2005 zu erreichen) von insgesamt rund 8 Mio. Tonnen aus und legt am Schluss Folgendes nahe: „Ainsi, d’un point de vue financier, il vaudrait mieux continuer les coopérations avec des Etats membres de l’Union européenne, telles celles avec l’Estonie et la Lituanie. Le recours à des droits d’émission provenant de projets “Gold Standard CDM”, avec des prix par tonne avoisinant quand-même les 25 euros au stade actuel, représenterait en effet une dépense autrement plus importante. Un choix politique à faire.” Soweit die indirekten Empfehlungen der “Note”.
Dem Regierungsbildner wurden dabei nur finanzielle Aspekte erläutert und diese enden beim Preis und verschweigen das Preis-Leistungsverhältnis, sowie eine volkswirtschaftliche Abwägung. Umweltaspekte oder gar eine Evaluierung der erreichten Resultate, d.h. ihren praktischen oder strategischen Wert für den Klimaschutz oder ihren vorgeschriebenen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung des Gastlandes, sucht man vergebens – eine Reflektion über die Gigabytes an kritischer Fachliteratur findet nicht statt. So wirkt diese „Note“ eher wie eine nicht überarbeitete, aber weitergereichte Argumentationsvorlage des Groupe Pétrolier, aber nicht als Stellungnahme eines UMWELTministeriums.
Doch die neue Regierung ist diesem Rat nicht gefolgt und hat in ihrem Programm eine Wahl getroffen, die sich an den Zielen der Klimarahmenkonvention und den Beschlüssen der Klimagipfel orientiert: „A cette fin, le Gouvernement compte revoir la gouvernance du fonds Kyoto ainsi que la politique d’acquisition de certificats d’émission étrangers en évitant les certificats de mauvaise qualité (hot air) ou qui subventionnent les pratiques nocives pour le climat (p. ex. extraction du charbon et production de HFCF-22). Le fonds Kyoto aura comme mission de garantir, à côté des programmes „adaptation – mitigation“ également les actions nationales en faveur de la protection du climat.”
Generell ist nicht nur auf nationaler Ebene, sondern auch auf den internationalen Bühnen die Euphorie über den Emissionshandel längst verflogen: Die Europäische Union hat in ihrem Klimapaket bis 2020 den Gebrauch von Rechten aus CDM-Projekten in Entwicklungsländern und aus Joint Implementation-Projekten in den Ostblock-Nachfolgestaaten auf 3% bzw. 4% der Emissionen im Nicht-ETS-Sektor von 2005 festgelegt. Für Luxemburg gelten 4%, was bedeutet, dass wir in den 8 Jahren von 2013 bis 2020 jährlich maximal Emissionsrechte in Höhe von 0,38 Mio t CO2e einkaufen können, zusammen also rund 3 Mio. Tonnen. Dies ist deutlich weniger als die in der „Note“ prognostizierte Differenz von 8 Mio. Tonnen zwischen Ist- und Soll-Emissionen. Da die Regierung den Einkauf von „Heißer Luft“ ausschließt, herrscht also verstärkter Reduktionsbedarf bei den inländischen Emissionen. Die „Note“ ist quasi ein Dokument das den Geist widerspiegelt, der über die ganzen Jahre hinweg die fossile Struktur unserer Wirtschaft nicht angetastet sondern freigekauft hat und der neuen Regierung ein schweres Erbe hinterlässt.
Denn der Spielraum für den Freikauf durch Emissionsrechte wird – glücklicherweise – immer enger, der Markt immer volatiler und unzuverlässiger. Es gibt derzeit einen gewaltiges Überangebot an Emissionsrechten, der Preis bei CDM-Rechten ist schlicht und einfach kaputt (derzeit 0,5 EUR pro Tonne).
Der Emissionshandel auf dem Klimagipfel (COP19) zu Warschau
Die beiden letzten Klimagipfel fanden in der Höhle der fossilen Löwen statt: Ende 2012 bei den Öl- und Gasdiktatoren zu Doha, Mitte November 2013 in Polen im Land der Kohle. Vielen NGOs platzte während der COP19 zu Warschau der Kragen und sie zogen in einer spektakulären Aktion aus dem Gipfel aus. Andere blieben drin (zB der Dachverband CAN-Europe, bei dem die ASTM Mitglied ist). Wie überhaupt, so kam auch in Bezug auf den Emissionshandel nur wenig Neues heraus.
Heiße Luft
Das Problem der Millionen überschüssigen Emissionserlaubnisse, die auf der Angebotsseite durch den Markt (sowohl im ETS-Sektor als auch im Non-ETS-Sektor) geistern und die Preise zu Boden drücken und unkalkulierbar machen, wurde nicht gelöst. Das Thema wurde an die nächste Sitzung der Nebenorgane im Juni 2014 in Bonn verwiesen und soll dann auf dem nächsten Gipfel Ende 2014 in Lima entschieden werden.
CDM und “Neue Marktmechanismen”
Der Ansatz mit Mandat, in Warschau komplexere nationale sektorielle Reduktionsprogramme, die quasi wie eine zusammenhängende Serie von CDM-Projekten Emissionsrechte erzeugen, operationell zu machen, scheiterte komplett. Lediglich kleinere technische Details, z.B. wie man die Beiträge von CDM-Projekten zur nachhaltigen Entwicklung besser aufbereitet, wurden verbessert.
REDD+-Projekte
Im „Warsaw Framework for REDD+” erhielten die Maßnahmen zum Erhalt tropischer Regenwälder – der sogenannte REDD+-Mechanismus (Reducing emissions from deforestation and forest degradation) –, klarere Strukturen, so dass die Entwicklungsländer nun nationale REDD+-Programme entwerfen können. Allerdings zählen nur Maßnahmen, die die Entwicklungsländer zur Verringerung der Entwaldung treffen. Der internationale Handel und Treiber der Entwaldung (zB Holz-, Rohstoff- und Nahrungsmultis) bleiben außen vor. Auch sind zahlreiche sogenannte „Safeguards” zum Schutz von Biodiversität und Rechten von Indigenen als Gegenstand von Monitoring-Prozessen festgehalten. Allerdings bleibt ungeklärt, ob sie in die Bewertung der Emissionsrechte eingehen und anrechenbar sind (oder nur nette „Co-Benefits” bleiben, aber letztlich keinen Cent wert sind).
Insgesamt also wurden die „heißen Kohlen” in Warschau nicht angepackt und werden weiter verschoben, vor allem auf eine Ministerrunde im Juni in Bonn. Für die Emissionsrechte bedeutet dies weitere unsichere Rahmenbedingungen und Spottpreise, die keinen Anreiz zu eigenen Reduktionen liefern. Außerdem wird es dadurch unmöglich, in Projekten noch irgendeine Rücksicht auf Anwohnerbeteiligung, Kollateralschäden oder andere kostenverursachende Nachhaltigkeiten oder Qualitätsverbesserungen zu nehmen. Diese ganzen Unklarheiten schlagen sich auch in einem Beschluss der EU-Staaten und einem neuen Vorschlag der EU-Kommission nieder.
Das “Backloading”-Beschluss
Am 8. Januar 2014 haben die Mitgliedsstaaten beschlossen, 900 Mio Rechte 2014 bis 2016 in mehreren Schritten aus dem Markt zu nehmen, um das Überangebot an Emissionsrechten im europäischen Emissionshandelssystem der Betriebe zu verringern und ihren Preis zu stabilisieren. Sie sollen gewissermaßen in einem Tresor bis 2020 zurückgelegt werden, in der Hoffnung, dass der Markt bis dahin reformiert und stabilisiert wurde. Dann sollen sie wieder „ausgepackt” und auf den Markt zurückgeführt werden.
Dieses „Backloading” wird von vielen als zu schwaches Signal gewertet, das keine Ruhe bringt. Der Chefökonom von Bloomberg New Energy Finance schätzt den Markt so ein, dass er in den nächsten Jahren sehr volatil bleibt, was für Spekulanten reizvoller als für Betriebe sei.
Der Vorschlag der EU-Kommission
Am 22. Januar 2014 veröffentlichte die EU-Kommission ihre Klima- und Energieziele für 2030. Sie sehen als Kernstück eine inländisches Reduktionsziel von 40% unter den Stand von 1990 vor und ein bindendes Ausbauziel der Erneuerbaren Energien von 27%. Dieser Vorschlag soll von Rat und Parlament im Laufe des Jahres verabschiedet werden und die europäische Position für das Post-Kyoto-Abkommen auf dem entscheidenden Klimagipfel 2015 zu Paris bilden. Die Umwelt- und Energieminister werden voraussichtlich am 3./4. März darüber diskutieren, die Staatschefs am 21./22. März.
Im Vorfeld musste man noch Schlimmeres, nämlich den Durchmarsch der Atomlobby befürchten (ausgedrückt dadurch, dass es kein Ausbauziel für die Erneuerbaren Energien gäbe), doch u.a. durch einen Brief mehrerer EU-Staaten, an dem sich aus die neue Regierung beteiligt hatte, und heftigem Widerstand aus der Zivilgesellschaft, kam es nicht ganz so schlimm. Dennoch war die Ernüchterung groß: Greenpeace spricht vom Winterschlussverkauf in der Klima- und Energiepolitik und von viel zu niedrigen Zielen, die völlig unzureichend sind, um einen fairen Beitrag Europas zum Erreichen des 2°-Zieles darzustellen. Die philippinische ONG Aksyon, Partner von Christian Aid, bezeichnet das viel zu niedrige Ziel als einen Schlag ins Gesicht aller Opfer des Taifuns Haiyan.
Auf den Emissionshandel wirken sich zwei Vorschläge aus:
– Ein Teil der überschüssigen Emissionsrechte soll als „Stabilitätsreserve” zusätzlich zum Backloading noch aus dem Markt genommen (aber eben nicht annulliert) werden.
– Das 40%-Ziel sieht keine Anrechnung von Emissionsrechten aus CDM und JI-Projekten mehr vor! Dies kann man getrost als einen Sargnagel für die Flexiblen Mechanismen bezeichnen.
Fazit für den Kyoto-Fonds:
Der Spielraum für Emissionsrechte wird bis 2020 wesentlich enger, die Qualität der Rechte schlechter und die Preise werden unkalkulierbarer. Ab 2020 werden sie nicht mehr gebraucht. Es gibt wesentlich sinnvollere Verwendungen für diese Steuermittel, nämlich für reale Reduktionsmaßnahmen in den Entwicklungsländern und in Luxemburg selbst und für Klimaanpassungs-Projekte. Und genau das sieht auch das Regierungsprogramm vor: „Le fonds Kyoto aura comme mission de garantir, à côté des programmes „adaptation – mitigation“ également les actions nationales en faveur de la protection du climat.” Die Unterstützung für die Entwicklungsländer ist übrigens nicht nur nötig, sondern auch versprochen…
Dietmar Mirkes ist Mitarbeiter der ASTM.
