Lancées officiellement en octobre 2003, les négociations entre l’Union européenne (UE) et l’Afrique de l’Ouest auront duré 11 ans. Durant cette période, la Commission européenne brandissait tour à tour la carotte et le bâton pour parvenir à imposer ses idées.
Avant l’an 2000, les relations commerciales entre l’Union européenne et ses anciennes colonies, regroupées dans le groupe ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique), étaient réglées dans le cadre des traités de Lomé. Les pays ACP avaient le droit d’exporter la plupart de leurs produits sans droit de douane vers l’Europe, sans devoir ouvrir leurs propres marchés pour les produits européens en retour. Ce système commercial a toutefois été jugé incompatible avec les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Certains pays de l’Amérique latine, notamment, se sentaient discriminés parce qu’ils ne jouissaient pas du même traitement de faveur. Les membres de l’OMC avaient toutefois accepté une continuation du système commercial de Lomé jusqu’au 31 décembre 2007, date à laquelle une solution alternative devait être trouvée.
Pour la Commission européenne, la solution consistait à scinder les pays ACP en 6 groupes (4 groupes en Afrique, un groupe Caraïbes et un groupe Pacifique) et de conclure un traité de libre-échange avec chaque région. Ces traités, nommés par la suite Accords de Partenariat Economique (APE), impliquaient la réciprocité: les pays ACP seraient forcés d’ouvrir leurs marchés aux produits européens pour garder leur accès privilégié au marché européen.
Le principe de la réciprocité était difficile à accepter pour les pays ACP. Il enlève la possibilité de protéger les économies contre des exportations beaucoup plus compétitives avec le risque de voir les industries naissantes et le secteur agricole sérieusement endommagés. De plus, la réciprocité mène à des pertes budgétaires substantielles, car les rentrées des droits de douane constituent une partie importante des budgets nationaux, surtout en Afrique.
Ainsi la plupart des pays ACP était très réticente envers ces traités de libre-échange, d’autant plus que leurs capacités de négociations étaient à l’époque très limitées et que l’UE tenait à y introduire des sujets hautement complexes, tels que la libéralisation des services, la protection des investissements, les politiques de compétition ou la propriété intellectuelle. La Commission européenne se montrait de surcroît très dure dans les négociations, refusant toute concession qui aurait pu alléger le fardeau. Par conséquent, les négociations étaient complètement bloquées au début de l’année 2007, quelques mois avant l’expiration de la dérogation concédée par l’OMC.
A ce stade, l’UE aurait pu trouver des alternatives aux APE, qui n’étaient manifestement pas au goût des pays ACP. Mais au lieu de se montrer conciliante, elle a fait monter la pression et menaçait tous les pays ACP qui n’étaient pas sur la liste des Pays les Moins Avancés (PMA) de leur retirer brusquement leur accès au marché à la fin 2007. Les PMA quant à eux, pourraient continuer à exporter sans droit de douane vers l’Europe à travers l’initiative unilatérale Tout Sauf les Armes (TSA).
En vue des importantes pertes économiques qu’ils auraient subies suite à un tel scénario, 21 pays non-PMA ont à l’époque préféré initier des APE interimaires (APEi), c-à-d des traités de libre-échange bilatéraux conclus en vitesse et dont le contenu à été dicté essentiellement par Bruxelles. Les différentes configurations régionales ont ainsi été scindées entre les pays qui ont accepté un accord et ceux qui l’ont refusé, entraînant une fragmentation des groupements régionaux. Notons que le groupe des Caraïbes était le seul à conclure un APE régional en 2007.
Le cas de l’Afrique de l’Ouest
La région de l’Afrique de l’Ouest, comprenant les 15 pays de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et la Mauritanie, comptait en 2007 seulement 3 pays qui n’étaient pas classés comme PMA et qui étaient donc sous la menace de perdre leur accès au marché européen : le Nigéria, poids lourd de la région, la Côte d’Ivoire et le Ghana. Le Nigeria ne s’en souciait pas trop, puisque le pays exporte essentiellement du pétrole vers l’Europe, produit qui de toute façon n’est pas taxé à l’entrée. Par contre, la Côte d’Ivoire et le Ghana, qui exportent surtout des produits tropicaux comme le cacao, le café et des fruits, risquaient de perdre d’importantes parts de marché. Ces deux pays ont donc décidé en 2007 d’initier rapidement, chacun de son côté, un Accord de Partenariat Economique Intérimaire, comprenant l’obligation d’ouvrir successivement leurs marchés aux produits européens. Le Nigeria a, quant à lui, opté pour le Système Généralisé de Préférence (SPG) de l’UE, qui offre un accès au marché européen moins favorable, mais qui ne demande pas la réciprocité. Ainsi au début de l’année 2008, les pays de l’Afrique de l’Ouest exportaient vers l’Europe à travers 4 schémas commerciaux différents, nombre qui est passé plus tard à 5, lorsque le Cap Vert sortit de la liste des PMA.
Cette situation était une catastrophe majeure pour la CEDEAO. Comment construire un marché commun régional, si certains pays laissent entrer les produits européens sans droit de douane et d’autres non ? La stratégie de négociation de la Commission européenne avait poussé les pays de l’Afrique de l’Ouest dans un scénario dont ils ne pouvaient se libérer qu’en choisissant entre la peste et le choléra : soit conclure un APE complet avec l’UE et laisser entrer les produits européens dans toute la région, soit exclure la Côte d’Ivoire et le Ghana de leur communauté régionale. Ces deux Etats étant des piliers importants de la CEDEAO, ils choisirent la première option.
Six années supplémentaires
Si les pays de l’Afrique de l’Ouest ont décidé en 2008 de continuer les négociations avec l’UE, leur enthousiasme pour un Accord de Partenariat Economique ne s’était pas ravivé. Au contraire, le tour de force dont ils avaient fait les frais a contribué à élargir le fossé diplomatique entre les deux parties.
Le Ghana et la Côte d’Ivoire avaient certes initié un APEi, qui leur permettait provisoirement de sauvegarder leur accès au marché européen, mais refusaient de le faire ratifier dans leurs parlements respectifs. Dans l’attente d’un accord régional, les deux Etats ne voulaient pas cimenter leur position délicate par rapport aux autres pays de la CEDEAO et subissaient de surcroît une pression grandissante de la part de la société civile.
Pendant les années suivantes, les réunions techniques entre négociateurs n’aboutissaient toujours pas à un compromis. Au centre de la discorde, se trouvait l’ampleur de l’ouverture des marchés de l’Afrique de l’Ouest. La Commission européenne ne voulait en aucun cas accepter une ouverture en-dessous de 80%, c’est-à-dire que uniquement 20% des lignes tarifaires pourraient être exclus de la libéralisation. Les négociateurs africains met-taient sur la table une ouverture maximale de 70%, argumentant qu’au-delà de ce pourcentage, les dégâts pour leurs économies fragiles seraient trop importants. A côté de cela, des désaccords persistaient sur un certain nombre de clauses que l’Europe voulait introduire dans l’accord, mais qui étaient inacceptable aux yeux des pays africains.
Entretemps, la Commission européenne avait abandonné l’idée d’inclure immédiatement des thèmes complexes tels que la libéralisation des services ou la protection des investissements, se contentant d’une clause qui engage les parties à négocier ces thématiques à un moment ultérieur. Cette décision a facilité la recherche d’un compromis, mais ce n’est qu’à partir du printemps 2013 que les choses ont commencé à bouger.
En mai 2013, l’UE brandissait à nouveau le bâton en répétant en quelque sorte la menace de 2007 : les pays qui ont initié un APEi, comme la Côte d’Ivoire et le Ghana, mais qui refusent de le ratifier et de le mettre en œuvre, perdraient leur accès au marché européen à partir du 1er octobre 2014. Puis, en octobre de la même année, les membres de la CEDEAO ont établi un Tarif Extérieur Commun (TEC), préalable indispensable à une entente avec l’UE, et ils ont nommé le Président Sénégalais Maky Sall pour superviser les pourparlers. Mais l’élément décisif a probablement été une lettre signée par la Grande-Bretagne, la France, les Pays-Bas, l’Irlande et le Danemark en décembre 2013, exhortant la Commission européenne de faire preuve de plus de flexibilité dans les négociations et notamment d’abandonner l’exigence des 80%. En acceptant une ouverture de 75% seulement, la voie était dégagée pour parvenir à un accord qui fut finalement accepté par les Chefs d’Etat de l’Afrique de l’Ouest en juillet 2014.
Marc Keup est membre de l’ASTM.
